SEC和Finra关于加密货币资产保管的联合声明

美国证券交易委员会和美国金融业监管局发布了关于数字资产保管的联合声明。正如他们所提到的，市场参与者提出了有关联邦证券法和金融业监管局（“FINRA”）的规则适用于潜在中介 – 包括数字资产证券保管（1）和交易的问题。贸易和市场部（“部门”）和美国金融业监管局（统称“工作人员”）的工作人员 – 从他们对经纪人 – 经销商监管和投资者保护的历史性方法中汲取关键原则 – 阐明了与许多人相关的各种考虑因素。这些问题，尤其是美国证券交易委员会适用于SEC注册经纪自营商的客户保护规则。（2）

作为一个门槛问题，市场参与者应该认识到，联邦证券法，FINRA规则和其他法律体系对数字资产，数字资产证券和相关创新技术的应用引发了新颖和复杂的监管和合规问题和挑战。例如，正如下面更详细讨论的那样，经纪人 – 交易商遵守客户保护规则各方面的能力极大地促进了有关证券丢失或被盗的既定法律和惯例，这些法律和惯例可能无法获得或在某些数字资产的情况下有效。

最近，SEC和Fira的工作人员一直与行业参与者就行业参与者如何认为数字资产证券的特定托管解决方案符合美国证券交易委员会客户保护规则中规定的拥有或控制标准。寻求参与数字资产证券市场的实体必须遵守相关的证券法。（3）为客户或其自己的账户购买，出售或以其他方式交易或参与数字资产证券交易的实体。根据联邦证券法，可能需要在委员会注册为经纪自营商，并成为自律组织（“SRO”）的成员并遵守自治组织的规则，在大多数情况下，该组织是FINRA。重要的是，如果该实体是经纪自营商，则必须遵守经纪人 – 经销商财务责任规则，（4）根据1934年证券交易法（“交易法”）第15c3-3条规定的监管要求（如适用） ），这被称为客户保护规则。

客户保护规则的目的是保护经纪自营商持有的客户证券和资金，防止投资者在经纪人 – 经销商失败时遭受损失或损害，并提高委员会监控和防止不良商业行为的能力。简而言之，客户保护规则要求经纪自营商保护客户资产并将客户资产与公司资产分开，从而增加客户的证券和现金可以在经纪人 – 经销商失败时返还给他们的可能性。客户保护规则的要求为经纪人经纪人失败后的投资者带来了近50年的恢复记录（5）。这种保护经纪人交易所保管客户资产的记录与最近的网络管理报告（6）形成鲜明对比，并强调需要确保经纪自营商对包括数字资产证券在内的客户资产的有力保护。

打算从事涉及数字资产证券的经纪自营商活动的各种未注册实体正在寻求向委员会注册并向FINRA提交新会员申请（“NMA”）。此外，已经注册的经纪自营商和FINRA成员的各种实体正在寻求扩展其业务，以包括数字资产证券服务和活动。根据FINRA规则，未经FINRA事先批准持续会员申请（“CMA”），禁止公司实质性地改变其业务运营（例如，首次从事重大数字资产证券业务）。（7）

其中一些实体已与美国证券交易委员会和美国金融业监管局的工作人员会面，讨论他们如何建议保管数字资产证券以遵守经纪人 – 经销商财务责任规则。这些讨论提供了丰富的信息。经纪人 – 交易商可以以员工认为符合客户保护规则的方式保管数字资产证券的具体情况仍在讨论中，员工随时准备继续与追求此业务的实体进行交易。

如上所述，一些实体考虑从事涉及数字资产证券的经纪自营商活动，这些活动不涉及经纪人 – 经销商从事监管职能。一般而言，涉及数字资产证券的非监管活动并未引起员工的同等关注，前提是遵守相关证券法，SRO规则以及其他法律和监管要求。（8）以下是一些已向员工介绍或描述的此类业务活动。

• 一个例子是经纪人 – 经销商将交易匹配细节（例如，当事人的身份，价格和数量）发送给数字资产证券的买方和发行者 – 类似于传统的私募 – 发行人结算买方和发行方之间的双边交易，远离经纪交易商。在这种情况下，经纪人 – 经销商指示顾客直接向发行者付款并指示发行人直接向顾客发出数字资产保证金（例如，顾客的“数字钱包”）。
• 第二个例子是经纪人 – 交易商促进数字资产证券中的“场外交易”二级市场交易，而不对数字资产证券进行保管或控制。在该示例中，买方和卖方直接完成交易，因此证券不通过促进交易的经纪人 – 交易商。
• 另一个例子是二级市场交易涉及经纪人 – 交易商通过交易平台将买方介绍给数字资产证券的卖方，其中交易直接在买方和卖方之间结算。例如，经营替代交易系统（“ATS”）的经纪自营商可以匹配数字资产证券的买卖双方，交易将直接在买方和卖方之间结算，或者买方和卖方会给出指示（9）在任何一种情况下，ATS都不会保证或以其他方式负责结算交易，也不会在任何时候对出售的数字资产证券或现金进行任何级别的控制。用于购买（例如，ATS不会暂时搁置卖方的钱包或买方的现金以确保交易完成）。

无论是纸质证券还是数字证券，经纪人 – 经销商财务责任规则的相同基本要素均适用。工作人员承认，希望保管数字资产证券的市场参与者可能会发现遵守经纪人 – 经销商财务责任规则是一项挑战，而没有采用数字资产证券特有的重大技术改进和解决方案。随着适用于数字资产证券的市场，基础设施和法律不断发展，员工将继续与市场参与者进行建设性接触，并收集更多信息，以便他们在推进任务时更好地应对市场发展（10）我们各自的组织：为证券交易委员会，保护投资者;保持公平，有序，高效的市场;并促进资本形成;并为FINRA提供投资者保护和促进市场诚信。

寻求托管数字资产证券的TA经纪商必须遵守客户保护规则。如上所述，该规则主要是为了保护注册经纪自营商的客户免于在公司失败时可能发生的损失和延迟访问其证券和现金。该规则要求经纪自营商保护委托给公司的客户证券和现金，如下所述。如果经纪自营商失败，客户的证券和现金应该随时可以退还给客户。（11）如果经纪人 – 交易商根据SIPA进行清算，SIPA受托人将会进入经纪人 – 交易商，预计能够按照SIPA转让，出售或以其他方式处置资产。（12）

在其对客户的核心保护中，规则15c3-3要求经纪自营商实际持有客户的全额和超额保证金证券，或在良好的控制地点保持其留置权。（13）通常，经纪自营商可以保管与第三方托管人（例如托管信托公司或清算银行）的客户证券，（14）和无证券，如共同基金，可以在发行人或发行人的转让代理人处持有。（15）In无论是哪种情况，都有第三方控制证券的转让。这种传统的证券基础设施（包括，例如，财产和安全的相关法律）也有扭转或取消错误或未经授权的交易的过程。

托管传统证券和数字资产证券的机制和风险存在许多显着差异。例如，数字资产证券的发行，持有和转让方式可能会造成更大的风险，即经纪人 – 经销商保管他们的监护权可能成为欺诈或盗窃的受害者，可能会失去转移客户所需的“私钥”。数字资产证券，或者可以将客户的数字资产证券转移到未知或非预期的地址，而无需借助无效的欺诈交易，恢复或替换丢失的财产或纠正错误。因此，经纪自营商必须考虑如何根据规则15c3-3持有或控制数字资产证券。

特别是，经纪自营商可能在确定其或其第三方托管人维持数字资产证券保管时面临挑战。（16）例如，如果经纪自营商持有私钥，则可能能够转移区块链或分布式账本上反映的此类证券。但是，经纪自营商（或其第三方托管人）维护私钥的事实本身并不足以证明经纪自营商拥有对数字资产安全的独家控制权（例如，它可能无法证明任何其他方都没有私钥副本，并且可以在未经经纪人同意的情况下转让数字资产证券。（17）此外，经纪自营商（或托管人）持有私钥的事实可能不是足以让它扭转或取消错误或未经授权的交易。这些风险可能导致证券客户遭受损失，对经纪人 – 交易商承担相应的责任，危及公司，客户和其他债权人。

经纪人 – 交易商记录保管和报告规则（18）要求经纪自营商（除其他外）制作并保留反映所有资产和负债的当前分类账，（19）以及反映经纪人所承担的每项证券的证券记录 – 客户的经销商以及经纪人 – 交易商拥有或控制的客户证券数量所确定的所有差异与经纪人 – 交易商现有账簿和记录的计数结果相比较。（20）财务责任规则还要求经纪人 – 经销商定期编制财务报表，（21）包括特别针对经纪自营商的各种支持时间表，例如根据规则15c3-1计算净资本以及根据“交易法”第15c3-3条规定的拥有或控制要求的相关信息。 （22）

账簿，记录和财务报告要求旨在确保经纪自营商制作和维护某些业务记录，以协助公司对其活动进行会计处理。这些规则还有助于证券监管机构审查是否符合联邦证券法，因此是经纪自营商财务责任计划的组成部分。

分布式账本技术的性质以及与数字资产证券相关的特征可能使经纪交易商难以证明数字资产证券的存在是出于经纪人 – 交易商的监管账簿，记录和财务的目的。声明，包括支持时间表。经纪人 – 经销商在证明这些数字资产证券存在方面的困难可能反过来为经纪人 – 经销商的独立审计师在年度经纪人 – 经纪人审计期间在财务报表中测试管理层的主张时寻求获得足够的适当审计证据提出了挑战。 23）我们了解到，一些公司正在考虑使用分布式账本技术，其功能旨在使公司能够履行记录保管义务，并促进数字资产安全头寸的快速验证（例如，监管节点或许可的分布式账本技术）。经纪商应考虑技术性质如何影响其遵守经纪人 – 交易商记录保存和报告规则的能力。

如果数字资产安全性不符合SIPA规定的“安全”定义，并且如果承运经纪人失败，则SIPA保护可能不适用，并且这些数字资产证券的持有人将拥有只有无担保的一般债权人对经纪人 – 交易商的财产提出索赔。（26）此外，关于经纪人 – 交易商何时以及是否持有其持有或控制的数字资产担保的不确定性会给客户带来更大的风险，即他们的证券将无法获得经纪人 – 经销商失败后返还。（27）员工认为，这些潜在结果可能与使用经纪自营商监管其数字资产证券的人的预期不一致。

作为一个相关事项，工作人员已收到包括ATS在内的经纪自营商的询问，他们希望利用发行人或转让代理作为建议的“控制地点”，以达到客户保护规则下的拥有或控制要求。如工作人员所述，这将涉及未经证实的证券，其中发行人或转让代理人维持传统的单一主保证持有人名单，但也使用分布式分类帐技术作为礼貌公布所有权记录。虽然发行方或转移代理可以发布分布式分类帐，但在这些示例中，代理经销商已断言分布式分类帐不是共享所有权的权威记录。如果经纪自营商考虑此类安排，该司将根据规则15c3-3第（c）（7）款的申请，考虑发行人或转让代理人是否可被视为令人满意的控制地点。 （28）