SEC和Finra關於加密貨幣資產保管的聯合聲明

美國證券交易委員會和美國金融業監管局發布了關於數字資產保管的聯合聲明。正如他們所提到的，市場參與者提出了有關聯邦證券法和金融業監管局（「FINRA」）的規則適用於潛在中介 – 包括數字資產證券保管（1）和交易的問題。貿易和市場部（「部門」）和美國金融業監管局（統稱「工作人員」）的工作人員 – 從他們對經紀人 – 經銷商監管和投資者保護的歷史性方法中汲取關鍵原則 – 闡明了與許多人相關的各種考慮因素。這些問題，尤其是美國證券交易委員會適用於SEC註冊經紀自營商的客戶保護規則。（2）

作為一個門檻問題，市場參與者應該認識到，聯邦證券法，FINRA規則和其他法律體系對數字資產，數字資產證券和相關創新技術的應用引發了新穎和複雜的監管和合規問題和挑戰。例如，正如下面更詳細討論的那樣，經紀人 – 交易商遵守客戶保護規則各方面的能力極大地促進了有關證券丟失或被盜的既定法律和慣例，這些法律和慣例可能無法獲得或在某些數字資產的情況下有效。

最近，SEC和Fira的工作人員一直與行業參與者就行業參與者如何認為數字資產證券的特定託管解決方案符合美國證券交易委員會客戶保護規則中規定的擁有或控制標準。尋求參與數字資產證券市場的實體必須遵守相關的證券法。（3）為客戶或其自己的賬戶購買，出售或以其他方式交易或參與數字資產證券交易的實體。根據聯邦證券法，可能需要在委員會註冊為經紀自營商，並成為自律組織（「SRO」）的成員並遵守自治組織的規則，在大多數情況下，該組織是FINRA。重要的是，如果該實體是經紀自營商，則必須遵守經紀人 – 經銷商財務責任規則，（4）根據1934年證券交易法（「交易法」）第15c3-3條規定的監管要求（如適用） ），這被稱為客戶保護規則。

客戶保護規則的目的是保護經紀自營商持有的客戶證券和資金，防止投資者在經紀人 – 經銷商失敗時遭受損失或損害，並提高委員會監控和防止不良商業行為的能力。簡而言之，客戶保護規則要求經紀自營商保護客戶資產並將客戶資產與公司資產分開，從而增加客戶的證券和現金可以在經紀人 – 經銷商失敗時返還給他們的可能性。客戶保護規則的要求為經紀人經紀人失敗後的投資者帶來了近50年的恢復記錄（5）。這種保護經紀人交易所保管客戶資產的記錄與最近的網路管理報告（6）形成鮮明對比，並強調需要確保經紀自營商對包括數字資產證券在內的客戶資產的有力保護。

打算從事涉及數字資產證券的經紀自營商活動的各種未註冊實體正在尋求向委員會註冊並向FINRA提交新會員申請（「NMA」）。此外，已經註冊的經紀自營商和FINRA成員的各種實體正在尋求擴展其業務，以包括數字資產證券服務和活動。根據FINRA規則，未經FINRA事先批准持續會員申請（「CMA」），禁止公司實質性地改變其業務運營（例如，首次從事重大數字資產證券業務）。（7）

其中一些實體已與美國證券交易委員會和美國金融業監管局的工作人員會面，討論他們如何建議保管數字資產證券以遵守經紀人 – 經銷商財務責任規則。這些討論提供了豐富的信息。經紀人 – 交易商可以以員工認為符合客戶保護規則的方式保管數字資產證券的具體情況仍在討論中，員工隨時準備繼續與追求此業務的實體進行交易。

如上所述，一些實體考慮從事涉及數字資產證券的經紀自營商活動，這些活動不涉及經紀人 – 經銷商從事監管職能。一般而言，涉及數字資產證券的非監管活動並未引起員工的同等關注，前提是遵守相關證券法，SRO規則以及其他法律和監管要求。（8）以下是一些已向員工介紹或描述的此類業務活動。

• 一個例子是經紀人 – 經銷商將交易匹配細節（例如，當事人的身份，價格和數量）發送給數字資產證券的買方和發行者 – 類似於傳統的私募 – 發行人結算買方和發行方之間的雙邊交易，遠離經紀交易商。在這種情況下，經紀人 – 經銷商指示顧客直接向發行者付款並指示發行人直接向顧客發出數字資產保證金（例如，顧客的「數字錢包」）。
• 第二個例子是經紀人 – 交易商促進數字資產證券中的「場外交易」二級市場交易，而不對數字資產證券進行保管或控制。在該示例中，買方和賣方直接完成交易，因此證券不通過促進交易的經紀人 – 交易商。
• 另一個例子是二級市場交易涉及經紀人 – 交易商通過交易平台將買方介紹給數字資產證券的賣方，其中交易直接在買方和賣方之間結算。例如，經營替代交易系統（「ATS」）的經紀自營商可以匹配數字資產證券的買賣雙方，交易將直接在買方和賣方之間結算，或者買方和賣方會給出指示（9）在任何一種情況下，ATS都不會保證或以其他方式負責結算交易，也不會在任何時候對出售的數字資產證券或現金進行任何級別的控制。用於購買（例如，ATS不會暫時擱置賣方的錢包或買方的現金以確保交易完成）。

無論是紙質證券還是數字證券，經紀人 – 經銷商財務責任規則的相同基本要素均適用。工作人員承認，希望保管數字資產證券的市場參與者可能會發現遵守經紀人 – 經銷商財務責任規則是一項挑戰，而沒有採用數字資產證券特有的重大技術改進和解決方案。隨著適用於數字資產證券的市場，基礎設施和法律不斷發展，員工將繼續與市場參與者進行建設性接觸，並收集更多信息，以便他們在推進任務時更好地應對市場發展（10）我們各自的組織：為證券交易委員會，保護投資者;保持公平，有序，高效的市場;並促進資本形成;並為FINRA提供投資者保護和促進市場誠信。

尋求託管數字資產證券的TA經紀商必須遵守客戶保護規則。如上所述，該規則主要是為了保護註冊經紀自營商的客戶免於在公司失敗時可能發生的損失和延遲訪問其證券和現金。該規則要求經紀自營商保護委託給公司的客戶證券和現金，如下所述。如果經紀自營商失敗，客戶的證券和現金應該隨時可以退還給客戶。（11）如果經紀人 – 交易商根據SIPA進行清算，SIPA受託人將會進入經紀人 – 交易商，預計能夠按照SIPA轉讓，出售或以其他方式處置資產。（12）

在其對客戶的核心保護中，規則15c3-3要求經紀自營商實際持有客戶的全額和超額保證金證券，或在良好的控制地點保持其留置權。（13）通常，經紀自營商可以保管與第三方託管人（例如託管信託公司或清算銀行）的客戶證券，（14）和無證券，如共同基金，可以在發行人或發行人的轉讓代理人處持有。（15）In無論是哪種情況，都有第三方控制證券的轉讓。這種傳統的證券基礎設施（包括，例如，財產和安全的相關法律）也有扭轉或取消錯誤或未經授權的交易的過程。

託管傳統證券和數字資產證券的機制和風險存在許多顯著差異。例如，數字資產證券的發行，持有和轉讓方式可能會造成更大的風險，即經紀人 – 經銷商保管他們的監護權可能成為欺詐或盜竊的受害者，可能會失去轉移客戶所需的「私鑰」。數字資產證券，或者可以將客戶的數字資產證券轉移到未知或非預期的地址，而無需藉助無效的欺詐交易，恢復或替換丟失的財產或糾正錯誤。因此，經紀自營商必須考慮如何根據規則15c3-3持有或控制數字資產證券。

特別是，經紀自營商可能在確定其或其第三方託管人維持數字資產證券保管時面臨挑戰。（16）例如，如果經紀自營商持有私鑰，則可能能夠轉移區塊鏈或分散式賬本上反映的此類證券。但是，經紀自營商（或其第三方託管人）維護私鑰的事實本身並不足以證明經紀自營商擁有對數字資產安全的獨家控制權（例如，它可能無法證明任何其他方都沒有私鑰副本，並且可以在未經經紀人同意的情況下轉讓數字資產證券。（17）此外，經紀自營商（或託管人）持有私鑰的事實可能不是足以讓它扭轉或取消錯誤或未經授權的交易。這些風險可能導致證券客戶遭受損失，對經紀人 – 交易商承擔相應的責任，危及公司，客戶和其他債權人。

經紀人 – 交易商記錄保管和報告規則（18）要求經紀自營商（除其他外）製作並保留反映所有資產和負債的當前分類賬，（19）以及反映經紀人所承擔的每項證券的證券記錄 – 客戶的經銷商以及經紀人 – 交易商擁有或控制的客戶證券數量所確定的所有差異與經紀人 – 交易商現有賬簿和記錄的計數結果相比較。（20）財務責任規則還要求經紀人 – 經銷商定期編製財務報表，（21）包括特別針對經紀自營商的各種支持時間表，例如根據規則15c3-1計算凈資本以及根據「交易法」第15c3-3條規定的擁有或控制要求的相關信息。 （22）

賬簿，記錄和財務報告要求旨在確保經紀自營商製作和維護某些業務記錄，以協助公司對其活動進行會計處理。這些規則還有助於證券監管機構審查是否符合聯邦證券法，因此是經紀自營商財務責任計劃的組成部分。

分散式賬本技術的性質以及與數字資產證券相關的特徵可能使經紀交易商難以證明數字資產證券的存在是出於經紀人 – 交易商的監管賬簿，記錄和財務的目的。聲明，包括支持時間表。經紀人 – 經銷商在證明這些數字資產證券存在方面的困難可能反過來為經紀人 – 經銷商的獨立審計師在年度經紀人 – 經紀人審計期間在財務報表中測試管理層的主張時尋求獲得足夠的適當審計證據提出了挑戰。 23）我們了解到，一些公司正在考慮使用分散式賬本技術，其功能旨在使公司能夠履行記錄保管義務，並促進數字資產安全頭寸的快速驗證（例如，監管節點或許可的分散式賬本技術）。經紀商應考慮技術性質如何影響其遵守經紀人 – 交易商記錄保存和報告規則的能力。

如果數字資產安全性不符合SIPA規定的「安全」定義，並且如果承運經紀人失敗，則SIPA保護可能不適用，並且這些數字資產證券的持有人將擁有隻有無擔保的一般債權人對經紀人 – 交易商的財產提出索賠。（26）此外，關於經紀人 – 交易商何時以及是否持有其持有或控制的數字資產擔保的不確定性會給客戶帶來更大的風險，即他們的證券將無法獲得經紀人 – 經銷商失敗後返還。（27）員工認為，這些潛在結果可能與使用經紀自營商監管其數字資產證券的人的預期不一致。

作為一個相關事項，工作人員已收到包括ATS在內的經紀自營商的詢問，他們希望利用發行人或轉讓代理作為建議的「控制地點」，以達到客戶保護規則下的擁有或控制要求。如工作人員所述，這將涉及未經證實的證券，其中發行人或轉讓代理人維持傳統的單一主保證持有人名單，但也使用分散式分類帳技術作為禮貌公布所有權記錄。雖然發行方或轉移代理可以發布分散式分類帳，但在這些示例中，代理經銷商已斷言分散式分類帳不是共享所有權的權威記錄。如果經紀自營商考慮此類安排，該司將根據規則15c3-3第（c）（7）款的申請，考慮發行人或轉讓代理人是否可被視為令人滿意的控制地點。 （28）